“稅收法定”之后: 專家建議進一步規(guī)范授權立法
作 者:王爾德 來 源:21世紀經濟報道發(fā)表日期:2015-03-18
3月15日,十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈立法法〉的決定》(下稱《決定》),其中關于“稅收法定”的條款尤為引人關注。
根據(jù)《決定》,在2000年版的《立法法》第八條“只能制定法律的事項”中增加一項,作為第六項:“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。
“黨的十八屆三中全會明確提出落實‘稅收法定’原則,此次《立法法》第八條的修改體現(xiàn)了這一改革要求。對于全面推進依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。”四川大學法學院憲法學教授周偉對21世紀經濟報道記者表示,不過,此次《立法法》修訂關于“稅收法定”的條款仍留有一些遺憾,有待在下一次修法過程中完善。
“稅收法定”幾度修改
“稅收法定”在《立法法》修法過程中,經歷了一些曲折。
根據(jù)2000年版的《立法法》,第八條規(guī)定了只能制定法律的事項,“稅收”只是在該條第八項“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”中予以規(guī)定。
由于這一規(guī)定對“稅收法定”的原則強調得不夠突出,因此在《立法法》修改過程中,不少代表建議將“稅收法定”在第八條中單列一項。
2014年12月召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議,第二次審議了《立法法》修正案草案,二審稿規(guī)定“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。
2015年3月8日,《立法法》修正案三審稿第八條中關于“稅收法”定條款發(fā)生變化了,簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律,而“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”四個內容被刪除。
3月11日,全國人大法律委員會召開全體會議。根據(jù)各代表團的審議意見,全國人大法律委員會擬將稅種的設立、稅率的確定寫入《立法法》修正案,將三審稿中的該項表述再次修改為:“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律。
最后,全國人大法律委員會的建議被采納。
稅收授權立法應規(guī)范
周偉對21世紀經濟報道記者指出,《立法法》關于“稅收法定”的修改也留下了一些遺憾,有待進一步完善,比如第八條如何與第九條進一步協(xié)調,值得研究。
2000年版的《立法法》第九條規(guī)定,第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據(jù)實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī),但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。
“建議在下一次修訂《立法法》的時候,要修改第九條關于授權立法的內容,將稅收作為法律制定前授權立法的除外事項,增加‘有關稅收、對公民基本財產權利進行剝奪的事項除外’的規(guī)定。嚴格按照稅收法定原則的要求,適時停止稅收法律制定前的授權。”一位不愿透露姓名的法學專家表示。
該法學專家指出,現(xiàn)在存在大量的稅收授權立法,其主要依據(jù)是1984年全國人大常委會通過《關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》和1985年全國人大做出的另一項更廣泛的授權,即國務院可在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例。1984年的授權決定已經廢止,1985年的授權決定因為還涉及稅收立法之外的其他事項,目前不便廢止,但按照落實稅收法定原則的要求,應當在2020年之前廢止。
“財政部部長樓繼偉在3月6日的答記者問中也強調,稅收法定是一項重要改革任務,在2020年以前應當完成。”北京大學財稅法研究中心主任劉劍文對21世紀經濟報道記者分析,因此對既往稅收授權立法的清理可以在2020年之前通過人大的立法解釋形式來完成。
前述法學專家建議,在稅收法律中,可以就具體稅率、稅收優(yōu)惠措施的確定做出授權性規(guī)定。授權的目的、范圍、主體和要求應當明確、具體。被授權機關應當嚴格按照授權目的、范圍和要求行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。
“如對于中央稅和中央與地方共享稅,在稅收優(yōu)惠措施的確定方面,可以授予國務院一定的權限;對于地方稅,賦予地方特別是省級人大在部分稅制要素確定方面的立法權限,如在法律規(guī)定的稅率區(qū)間范圍內確定具體適用稅率,根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況,確定具體的稅收優(yōu)惠措施等。”該法學專家分析。