資產(chǎn)評估呼喚統(tǒng)一立法

作 者：許躍芝 來 源：經(jīng)濟(jì)日報發(fā)表日期：2013-09-12

    編者按 現(xiàn)行評估法律制度中，除了1991年國務(wù)院頒布的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》外，其他法律規(guī)定散落于公司法、證券法、合伙法等多部法律之中，有關(guān)行政管理部門還頒布了眾多規(guī)范性文件。但是，這些法律彼此缺乏一致性，而部門規(guī)章的權(quán)威性和約束力又顯得相對不足。

    今年8月26日，十二屆全國人大常委會對《中華人民共和國資產(chǎn)評估法（草案）》進(jìn)行了第二次審議。雖然距2012年2月27日的十一屆全國人大常委會第二十五次會議首次審議已有一年半之久,但我們有理由相信,終結(jié)中國資產(chǎn)評估行業(yè)20多年缺少一部統(tǒng)一法律的日子已經(jīng)不遠(yuǎn)了。

    結(jié)束“政出多門”告別“五龍治水”

    據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有各類評估機(jī)構(gòu)近萬家，執(zhí)業(yè)注冊評估師10萬人，從業(yè)人員約30萬人。

    中國資產(chǎn)評估協(xié)會副會長、中聯(lián)資產(chǎn)評估集團(tuán)董事長王子林說，加快資產(chǎn)評估法立法，不僅僅是出臺一個行業(yè)大法，更是新一屆政府推進(jìn)行政管理體制改革，規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，推動改革向深水區(qū)邁進(jìn)的一次重要探索。

    目前，我國開展的資產(chǎn)評估服務(wù)主要涉及綜合資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機(jī)動車鑒定估價和保險公估等6大類，但分別由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會等5部門管理，俗稱“五龍治水”。

    市場經(jīng)濟(jì)需要更為全面的評估法律規(guī)范。天健興業(yè)資產(chǎn)評估有限公司董事長孫健民認(rèn)為，“管理政出多門，催生諸多行業(yè)壁壘，在一定程度上制約了整個行業(yè)的發(fā)展”。

    “由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，管理部門不同、執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)不同、評估師不同，同一類資產(chǎn)評估結(jié)果差異大。”王子林也感嘆，如企業(yè)要進(jìn)行整體評估，本可請一家評估機(jī)構(gòu)完成的工作，卻因資產(chǎn)、土地、礦業(yè)權(quán)歸屬不同而需請3家評估機(jī)構(gòu)，付3份評估費(fèi)，既加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，又容易引發(fā)矛盾。

    王子林說，當(dāng)前國內(nèi)企業(yè)改制上市、兼并重組等經(jīng)濟(jì)活動空前活躍，越來越多中國企業(yè)走出國門到海外投資，這些都催生了巨大的資產(chǎn)評估服務(wù)需求。同時，產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化，也帶來更多新評估服務(wù)，如針對金融衍生品、知識產(chǎn)權(quán)、文化藝術(shù)品投資的評估服務(wù)，以及圍繞森林、海洋、風(fēng)力、潮汐等新資源的定價服務(wù)，未來行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

    業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，隨著評估立法的推進(jìn)，資產(chǎn)評估有望擁有一桿“標(biāo)準(zhǔn)秤”，結(jié)束“政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一”的混亂局面。資產(chǎn)評估法的立法初衷在于統(tǒng)一管理。全國人大財經(jīng)委副主任委員烏日圖表示，資產(chǎn)評估法的立法宗旨是規(guī)范資產(chǎn)評估行為，保護(hù)資產(chǎn)評估當(dāng)事人合法權(quán)益和公共利益，促進(jìn)資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。

    把更多管理權(quán)限向行業(yè)協(xié)會下放

    資產(chǎn)評估法草案經(jīng)過去年初審后，即面向社會征求意見。全國人大常委會通過召開座談會聽取有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會和評估機(jī)構(gòu)的意見，深入基層調(diào)研并與有關(guān)部門交換意見，最終綜合各方面意見和建議，對草案作了修改完善。

    與草案初審稿相比，草案二審稿的一個突出特點，就是按照簡政放權(quán)、政社分開要求，將更多政府部門管理權(quán)限向行業(yè)協(xié)會下放。

    如草案初審稿明確，參加注冊評估師資格全國統(tǒng)一考試成績合格人員，無論是取得考試成績合格證書還是執(zhí)業(yè)注冊后的執(zhí)業(yè)證書，都需由國務(wù)院資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門統(tǒng)一印制。

    對此，草案二審稿修改明確，注冊評估師在資格考試中成績合格的，由有關(guān)資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會頒發(fā)成績合格證書；獲準(zhǔn)注冊的，也由有關(guān)資產(chǎn)評估協(xié)會頒發(fā)執(zhí)業(yè)證書，并報國務(wù)院有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門備案。

    全國人大法律委副主任委員叢斌介紹說，資產(chǎn)評估行業(yè)可探索一業(yè)多會，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會的自身建設(shè)和健康有序發(fā)展。如二審稿明確“資產(chǎn)評估行業(yè)可以按照不同領(lǐng)域依法設(shè)立行業(yè)協(xié)會，實行自律管理，接受有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門的監(jiān)督”。

    王子林指出，一方面把更多政府管理事項和權(quán)限下放到行業(yè)協(xié)會，另一方面加強(qiáng)對執(zhí)業(yè)注冊的監(jiān)督，迎合了資產(chǎn)評估行業(yè)自立發(fā)展的需求，也有利于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會管理的專業(yè)性和針對性。

    草初審稿案規(guī)定：“設(shè)立評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級以上人民政府資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準(zhǔn)，由工商行政管理部門辦理登記。”

    對這一規(guī)定，有人大常委會委員、地方和部門提出，根據(jù)改革工商登記制度的精神，不應(yīng)當(dāng)對設(shè)立資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)規(guī)定前置許可，但要明確設(shè)立評估機(jī)構(gòu)的法定條件，并加強(qiáng)事后監(jiān)管。

    為此，草案二審稿刪去設(shè)立評估機(jī)構(gòu)需經(jīng)資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準(zhǔn)的規(guī)定，將其修改為：“設(shè)立評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向工商行政管理部門申請辦理登記。評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起30日內(nèi)向有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門備案。有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門應(yīng)當(dāng)將評估機(jī)構(gòu)備案情況向社會公告；發(fā)現(xiàn)評估機(jī)構(gòu)不符合本法規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)通報工商行政管理部門依法處理。”

    加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管防止暗箱操作

    資產(chǎn)評估的一個突出特點是，評估結(jié)論不可避免地會涉及資產(chǎn)評估師的個人主觀判斷。從法律方面進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范，對資產(chǎn)評估師的監(jiān)督作用將會大大增強(qiáng)，從而增加資產(chǎn)評估的客觀性與可靠性，同時也可以進(jìn)一步明確評估師的法律責(zé)任。

    “資產(chǎn)評估不僅涉及資產(chǎn)所有者或交易當(dāng)事人權(quán)益，在很多情況下還涉及國家利益和社會公眾利益，必須加強(qiáng)對評估行業(yè)的行政監(jiān)管，增強(qiáng)行業(yè)自律能力。”烏日圖認(rèn)為，這是資產(chǎn)評估立法的一大亮點。他說，行政監(jiān)督重點放在加強(qiáng)注冊評估師和評估機(jī)構(gòu)的資格資質(zhì)及依法執(zhí)業(yè)的管理。注冊評估師和評估機(jī)構(gòu)遵守執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、職業(yè)信用的監(jiān)督，以及注冊評估師的資格考試、執(zhí)業(yè)注冊、后續(xù)教育的組織實施等，應(yīng)更多地發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用。

    “重點加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，杜絕行業(yè)違規(guī)行為”。這是全國人大常委會委員及資產(chǎn)評估從業(yè)人員共同的心聲。

    全國人大常委會委員車光鐵說，我國資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)成立以來，在國企改革、企業(yè)融資、解決財產(chǎn)糾紛等諸多方面起到了積極的推動作用。但由于沒有規(guī)范的法律約束，再加上行業(yè)監(jiān)督管理不到位，一些評估結(jié)果遭到了社會的質(zhì)疑，有些評估結(jié)果甚至還造成了嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失。因此，制定資產(chǎn)評估法很有必要。

    劉振偉委員建議，草案中應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)防止資產(chǎn)評估的暗箱操作、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。他指出，草案要求有關(guān)資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)建立溝通協(xié)作和信息共享機(jī)制，但僅做到這點是不夠的?，F(xiàn)在，一些評估行業(yè)里，相關(guān)的管理人員、評估機(jī)構(gòu)、評估師甚至委托人很容易形成一條利益鏈，建議除要求行業(yè)協(xié)會自己搞信息共享平臺外，監(jiān)管部門也要建立公共信息平臺，把相關(guān)的機(jī)構(gòu)、法人、評估業(yè)務(wù)都統(tǒng)一放在平臺上接受監(jiān)督，以最大限度地防止評估的暗箱操作。

    對于資產(chǎn)評估行業(yè)中存在的違法違規(guī)行為，全國人大代表王光軍建議，修改法律時應(yīng)對注冊評估師從嚴(yán)管理，提升其違法成本。

    值得關(guān)注的是，草案二審稿還通過將注冊評估師、評估機(jī)構(gòu)違法行為的處罰情況記入信用檔案等措施強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督，并根據(jù)違法行為的具體情形，明確了對注冊評估師、評估機(jī)構(gòu)暫停執(zhí)業(yè)、停業(yè)的具體期限。