環(huán)保法二審稿未提請(qǐng)人大表決 未提及公民環(huán)境權(quán)
作 者：金煜 來(lái) 源：新京報(bào)發(fā)表日期：2013-07-08
6月29日，環(huán)保法草案二審稿未提請(qǐng)人大常委會(huì)表決。有接近法工委的人士對(duì)媒體表示，草案還將繼續(xù)審議。
去年的一審稿，幾乎被負(fù)面評(píng)價(jià)淹沒(méi)。盡管二審稿因嚴(yán)格限制公益訴訟的主體，被斥“倒退”。但它并不乏亮點(diǎn)：政府負(fù)責(zé)、公眾參與等，都是新增內(nèi)容。
這與高層對(duì)環(huán)境問(wèn)題的日益重視不無(wú)關(guān)系。
去年的十八大報(bào)告，首提生態(tài)文明建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，再也不能簡(jiǎn)單地以GDP來(lái)論英雄等。
此次人大常委會(huì)會(huì)議閉幕時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江要求，要下工夫把環(huán)保法修改好完善好。
相比歷經(jīng)八審才通過(guò)的物權(quán)法，專(zhuān)家認(rèn)為，環(huán)保法有“三審過(guò)的希望”。媒體報(bào)道，有消息稱(chēng)，環(huán)保法草案二審稿近日將在網(wǎng)上公開(kāi)。通常，一審稿之后的后續(xù)草案無(wú)需再公開(kāi)征求意見(jiàn)。
6月27日，環(huán)保法二審草案進(jìn)行分組討論，不少人拿到草案的第一感覺(jué)是“眼前一亮”。去年一審草案內(nèi)容太過(guò)溫和，遭到批評(píng)。環(huán)保部甚至罕見(jiàn)地對(duì)此公開(kāi)了34條意見(jiàn)。其中約有20條意見(jiàn)，被寫(xiě)進(jìn)新版草案。
“稿子比一審有進(jìn)步。”一環(huán)保系統(tǒng)官員說(shuō)，十八大提出生態(tài)文明建設(shè)，現(xiàn)在是修法甚至大修的最好時(shí)候。
關(guān)鍵詞 公眾參與
“霧霾帶來(lái)”信息公開(kāi)
“去了又回”：涉及公眾參與的條款在環(huán)保部初稿中有體現(xiàn)，一審草案將其刪去。二審稿重新加入，并有了更豐富的內(nèi)容
和一審相比，新版草案最大亮點(diǎn)是，新增一個(gè)章節(jié)：環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與。
“過(guò)去想都不敢想，甚至?xí)f(shuō)涉及國(guó)家機(jī)密?，F(xiàn)在有整一章專(zhuān)門(mén)講信息公開(kāi)，這個(gè)進(jìn)步太大了。”全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、原人大環(huán)資委副主任駱建華說(shuō)。
比如PM2.5，在2011年之前，是一個(gè)敏感詞。有人曾以公民身份申請(qǐng)公開(kāi)PM2.5數(shù)據(jù)。但被環(huán)保部門(mén)拒絕。理由是，數(shù)據(jù)僅供研究使用。
環(huán)保法，1979年試行，1989年正式誕生。此后的24年里，環(huán)保工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡，要不要修法，成為長(zhǎng)期爭(zhēng)論話題。
2011年，環(huán)保法正式進(jìn)入修法計(jì)劃。環(huán)保部提交了修法初稿。
2012年8月，全國(guó)人大公示的一審草案中，不少條款消失了。涉及公眾參與的內(nèi)容，“如按日計(jì)罰”、“公益訴訟”等被刪去。和“信息公開(kāi)”相 關(guān)的條款，只保留了一條。
環(huán)保法一審草案，最終征集到1萬(wàn)多條意見(jiàn)，反對(duì)和批評(píng)聲占了絕大多數(shù)。“看不到有多少新意。”
不少學(xué)者認(rèn)為，好不容易爭(zhēng)取來(lái)修《環(huán)保法》的機(jī)會(huì)，“小修小補(bǔ)”等于浪費(fèi)了。
一審草案公布2個(gè)月后，環(huán)保部公開(kāi)了意見(jiàn)函。針對(duì)草案47條條款，提出四大主要意見(jiàn)和34條具體建議。
今年6月，環(huán)保法新草案二審。此前被刪除的一些條款又“回來(lái)了”，還特別加入了“公眾參與”的內(nèi)容，單獨(dú)成章。
“估計(jì)霧霾‘幫了大忙’了。”駱建華笑言。年初，十來(lái)個(gè)省份人口密集地，出現(xiàn)霧霾，涉及了每個(gè)人的利益。
業(yè)內(nèi)人士分析，二審稿的進(jìn)步和大環(huán)境有關(guān)。去年十八大報(bào)告首次提出了生態(tài)文明建設(shè)。霧霾則讓大家認(rèn)識(shí)到，環(huán)保問(wèn)題成為影響民生的大問(wèn)題。
關(guān)鍵詞 環(huán)評(píng)風(fēng)暴
“可不刮”到“必須刮”
“首次增加”：總量控制制度從單項(xiàng)法進(jìn)入環(huán)保法，區(qū)域限批制度首次進(jìn)入環(huán)保法
環(huán)保法二審草案的另一亮點(diǎn)是，納入了總量控制制度。區(qū)域限批亦被納入環(huán)保法草案。
上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦，對(duì)總量控制和行政限批作出解釋?zhuān)?ldquo;國(guó)家對(duì)各省份污染物排放總量進(jìn)行分配，給個(gè)上限。如果地方大量建新項(xiàng)目，老的污染源又控制不嚴(yán)，超過(guò)了國(guó)家限度，環(huán)保部門(mén)就可采取區(qū)域限批，老污染先治理了再上新項(xiàng)目。”
“區(qū)域限批原來(lái)只是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，有自由裁量權(quán)。‘環(huán)評(píng)風(fēng)暴’可以刮也可以不刮，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)可以自己決定。”王曦參與了此次修法的前期調(diào)研，“寫(xiě)入環(huán)保法后，如果環(huán)保部門(mén)不做，承擔(dān)法律責(zé)任。”
2005年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保總局叫停了不少未經(jīng)環(huán)保審批的違法開(kāi)工項(xiàng)目，共涉及30家大型企業(yè)。2007年，環(huán)?？偩质状尾捎?ldquo;區(qū)域限批”、“行業(yè)限批”等“連坐”懲罰制度。這些嚴(yán)厲的行政措施，后來(lái)被稱(chēng)為“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”。
污染物排放總量控制指標(biāo)的制度，由日本提出，流行于歐洲。上世紀(jì)90年代，中國(guó)水污染嚴(yán)重，為“救急”，立法機(jī)關(guān)試圖將總量控制寫(xiě)入單項(xiàng)法水污染防治法。
參與立法的駱建華回憶，當(dāng)時(shí)總量控制制度曾被某領(lǐng)導(dǎo)以“限制生產(chǎn)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的理由全部刪掉。好在通過(guò)各方努力，最終保留了下來(lái)。
總量控制制度在實(shí)踐中已有成熟操作，多年的模式是環(huán)保部負(fù)責(zé)指標(biāo)。
但去年的環(huán)保法一審稿規(guī)定，由發(fā)改委來(lái)制定指標(biāo)。環(huán)保部對(duì)此還建議：按照歷史和現(xiàn)實(shí)，改為“由環(huán)保部提出”。
最終，今年的二審稿，將總量控制指標(biāo)的下達(dá)者由發(fā)改委改成了國(guó)務(wù)院，平衡了各部門(mén)之間的分歧。
關(guān)鍵詞 公民環(huán)境權(quán)
30年呼吁仍未實(shí)現(xiàn)
“刪了沒(méi)回”：環(huán)保部初稿提到“國(guó)家保護(hù)公眾享受良好環(huán)境權(quán)利”，但一審、二審草案均沒(méi)有涉及
二審草案，涉及監(jiān)督政府的內(nèi)容部分回歸。比如，環(huán)保納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家建立跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)官員實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度等。
“二審超越了部門(mén)分歧，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任和監(jiān)督。”社科院法學(xué)所教授常紀(jì)文說(shuō)。但以王曦為代表的專(zhuān)家，希望本次環(huán)保法修改能更為大膽，甚至可將政府的科學(xué)民主決策單獨(dú)成章。
還有一些內(nèi)容，在環(huán)保部提交的環(huán)保法初稿和建議中出現(xiàn)過(guò)，但一審稿二審稿都沒(méi)有它們的身影。比如，“國(guó)家保護(hù)公眾享受良好環(huán)境權(quán)利”的相關(guān)條款。
69歲的蔡守秋，則為“公眾環(huán)境權(quán)”呼喊30年。1983年環(huán)保法首次修改工作啟動(dòng)，參與修法的他就堅(jiān)持將“公民環(huán)境權(quán)”寫(xiě)入環(huán)保法。
最終，1989年出臺(tái)的法律只保留了環(huán)境保護(hù)義務(wù)：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。”
至今，僅學(xué)術(shù)界就對(duì)環(huán)境權(quán)入不入法，存在很大分歧。
“如果沒(méi)有很好的制度建設(shè)，環(huán)境權(quán)寫(xiě)得再好也只是空洞的口號(hào)。”王曦曾提出對(duì)環(huán)境權(quán)冷思考。
駱建華從法律操作層面出發(fā)：環(huán)境權(quán)更應(yīng)在憲法、而不是環(huán)保法中確立。
以武漢大學(xué)法學(xué)院教授蔡守秋為代表的一派則認(rèn)為，環(huán)境是種公共產(chǎn)品，規(guī)定了環(huán)境權(quán)之后，公民進(jìn)行維權(quán)“才有底氣”。“像霧霾，造成這么大的損害。規(guī)定環(huán)境權(quán)后，可通過(guò)公益訴訟來(lái)解決。”蔡守秋說(shuō)。
現(xiàn)在的二審稿，僅規(guī)定環(huán)保聯(lián)合會(huì)可提起公益訴訟。“如果規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)，別說(shuō)環(huán)保組織，公民都有權(quán)進(jìn)行公益訴訟。”
蔡守秋同意王曦等關(guān)于環(huán)保法應(yīng)對(duì)政府進(jìn)行約束的看法。“強(qiáng)調(diào)公民的環(huán)境權(quán)益，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)政府的義務(wù)，政府應(yīng)該保護(hù)公眾的權(quán)益，這等于是把公權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，用權(quán)利制約權(quán)力”。
據(jù)悉，2005年時(shí)的人大立法機(jī)關(guān)有主要領(lǐng)導(dǎo)提出應(yīng)該將環(huán)境權(quán)入法。去年，在人類(lèi)環(huán)境會(huì)議40周年之際，溫家寶總理在斯德哥爾摩的講話中指出，要“保障人人享有平等的環(huán)境權(quán)利”。
此次草案審議過(guò)程，環(huán)境權(quán)較少被提及，可以預(yù)見(jiàn)，短時(shí)間內(nèi)公民環(huán)境權(quán)寫(xiě)入環(huán)保法的可能性不大。
目前，環(huán)保法草案僅為“修正案”。如果一個(gè)法律中，只有若干條進(jìn)行修改，其為“修正”，如果改動(dòng)比較大，則為“修訂”或“修改”。
據(jù)《南方周末》報(bào)道，全國(guó)人大民族委員會(huì)副主任委員吳仕民在常委會(huì)上說(shuō)：“考慮到環(huán)保的重要性，建議這部法是修訂而不是修正，做大修而不是小修。這部法一定要有前瞻性。”
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