專家建議對宅基地管理統(tǒng)一立法

來 源：法制日報發(fā)表日期：2012-11-13

        北京市農(nóng)村法治研究會一項針對宅基地政策的專題調(diào)研報告近日披露，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與宅基地有關(guān)的法律與法律、法律與政策之間的沖突性規(guī)定大量存在。包括土地征拆遷等一系列與宅基地相關(guān)的規(guī)定，可謂千差萬別。

　　為了維護農(nóng)民住房權(quán)益和法制統(tǒng)一，調(diào)研報告建議制定《農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法》。
　　這份報告的全稱為《〈北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例〉法規(guī)預(yù)案研究報告》(以下簡稱報告)。該專題報告已收入《北京法治發(fā)展報告（2011）》。

　　各地規(guī)定五花八門

　　報告稱，對于超標(biāo)占地的情形，各地有不同處置原則。昆明市要求村民“騰退超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地”；廈門市實行“宅基地有償使用制度”，并鼓勵村（居）民委員會組織公開招標(biāo)；山東省和德州市均通過宅田掛鉤方式相應(yīng)扣減村民的承包地面積，德州市還進一步規(guī)定“由村集體與申請人簽訂承包協(xié)議，臨時確定給申請人發(fā)展庭院經(jīng)濟”。

　　對于村民因繼承而取得的多戶住宅的處置方式，各地規(guī)定也不一樣。河北省規(guī)定必須將多余的住宅轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請條件的村民；三亞市和海口市規(guī)定，要求村民將多余的宅基地退回并由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安排使用；上海市、黃岡市和株洲市則規(guī)定，可以確立這些宅基地的使用權(quán)；山東省菏澤市則對此區(qū)別規(guī)定，對于符合申請宅基地條件的，可以辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，對于不符合申請宅基地條件的，注銷其土地使用證或用地批準(zhǔn)文件，由村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回宅基地使用權(quán)。

　　對于近些年廣受關(guān)注的集中建房問題，上海市規(guī)定由區(qū)（縣）人民政府組織制定集體建房實施計劃，由村民委員會負(fù)責(zé)具體實施；福建省規(guī)定了集中建房包括統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)一舊村改造等方式，實施主體則可以是鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府或村民委員會。

　　法規(guī)和法規(guī)之間沖突

　　報告稱，各種規(guī)定之間的沖突造成實踐操作中的混亂局面，增加了相關(guān)部門的執(zhí)法難度。

　　最引人關(guān)注的不同規(guī)定，莫過于在城鎮(zhèn)居民能否購置宅基地的問題上。于1993年頒布實施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第18條規(guī)定，回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞等城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民等特定人群，在符合一定條件下，可以成為農(nóng)村宅基地的使用權(quán)主體。

　　而1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確禁止“城鄉(xiāng)居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”，2004年11月國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》再次強調(diào)“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。

　　法律和法律之間“撞車”

　　除了法律與政策規(guī)定不一，法律與法律之間也有沖突之處。如對“違法建設(shè)”的治理上，城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法分別規(guī)定了兩個不同的執(zhí)法主體。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定“由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。后者則規(guī)定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。由于管理主體規(guī)定不一，實踐中常常出現(xiàn)鄉(xiāng)政府和國土管理部門相互推諉甚至扯皮的現(xiàn)象，政府執(zhí)法權(quán)威性和公信力受到極大削弱。

　　同一部門規(guī)章之間“打架”

　　就連同一部門規(guī)章之間，也因缺乏連續(xù)性產(chǎn)生沖突。國土資源部2004年的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》指出，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，強調(diào)“一戶一宅”；2008年的《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》又規(guī)定“除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理”，隱含著“合法繼承的宅基地可以予以登記”的意思。

　　省級地方性法規(guī)缺位

　　之所以各地規(guī)定呈現(xiàn)差異，報告指出，與針對農(nóng)村宅基地尚無一個清晰的制度框架、各級人大及其常委會的立法缺位密切相關(guān)。

　　報告指出，目前與農(nóng)村宅基地及其住宅有關(guān)的法律主要包括土地管理法、物權(quán)法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法等，但其內(nèi)容過于簡單，缺乏體系性設(shè)計。

　　課題研究者以“宅基地”為關(guān)鍵詞命名的市級以上規(guī)范性文件中，省級規(guī)范性文件有7個，地市級規(guī)范性文件有33個。在這40個規(guī)范性文件中，省、市政府頒發(fā)的主要為33個，國土資源廳發(fā)布的有1個，以市政府辦公室名義發(fā)布的有6個。這些文件主要圍繞宅基地的申請條件、程序、面積標(biāo)準(zhǔn)及違規(guī)用地的法律責(zé)任等作出規(guī)定。

　　目前，尚無一個由人大出臺的省級地方性立法文件。山東省人大常委會曾于上世紀(jì)80年代初制定過《關(guān)于農(nóng)村建房占用土地問題的決議》，但內(nèi)容簡單時效性差，對現(xiàn)實參考意義不大。

　　也正是由于全國層面的法律調(diào)整不足，地方人大規(guī)范缺位，大多數(shù)具體事項都由利益相關(guān)方的政府出臺文件進行調(diào)整，報告認(rèn)為，這難免給法制統(tǒng)一帶來挑戰(zhàn)。

　　建議制定農(nóng)民住宅法

　　報告認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有國情，難以在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房一體化管理。在很長一段時間內(nèi)，農(nóng)民住房仍將依賴于宅基地。這使得農(nóng)民住房管理制度有其自身的特殊性，需要專門立法。就此，報告建議參考《農(nóng)村土地承包法》，出臺全國統(tǒng)一的《農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法》。