我國(guó)作為人口大國(guó)、消費(fèi)大國(guó)，生活垃圾已成為困擾和制約城市化進(jìn)程的重大問(wèn)題之一。垃圾分類(lèi)作為關(guān)系廣大人民群眾生活的一件大事，需要公眾的參與和政府、企業(yè)的積極配合，更離不開(kāi)一系列行之有效的法律作保障。

11月30日，住建部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)王蒙徽在全國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上指出，普遍推行生活垃圾分類(lèi)制度，是當(dāng)前一項(xiàng)重要政治任務(wù)。他同時(shí)透露，截至目前，先行開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)的46個(gè)城市均已啟動(dòng)垃圾分類(lèi)工作，有12個(gè)城市已有垃圾分類(lèi)地方性法規(guī)或政府規(guī)章，有24個(gè)城市已出臺(tái)垃圾分類(lèi)工作方案。

11月27日至12月1日，由全國(guó)人大環(huán)資委組織、全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員王云龍帶隊(duì)的中華環(huán)保世紀(jì)行新聞采訪組，就生活垃圾分類(lèi)處理工作情況，對(duì)南京、上海、金華和杭州四地進(jìn)行了實(shí)地采訪。

采訪中記者看到，不論是城市還是農(nóng)村，垃圾分類(lèi)工作都被作為一項(xiàng)重要的關(guān)乎每個(gè)人的民生大計(jì)來(lái)抓。各地區(qū)、各部門(mén)積極行動(dòng)，研究制定落實(shí)生活垃圾分類(lèi)工作的相關(guān)政策，紛紛出臺(tái)各種因地制宜的舉措，總結(jié)出多項(xiàng)行之有效可推廣可復(fù)制的垃圾分類(lèi)處理經(jīng)驗(yàn)。但與此同時(shí)，目前我國(guó)垃圾分類(lèi)立法仍比較薄弱，缺乏全國(guó)性的垃圾分類(lèi)法律，已有的地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中還存在法律法規(guī)不詳細(xì)、約束力不強(qiáng)等現(xiàn)象，正在起草的地方立法中也面臨一些痛點(diǎn)、難點(diǎn)。

2000年，原建設(shè)部公布首批生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市名單，北京、上海、杭州、南京等成為首批試點(diǎn)的8個(gè)城市。但試點(diǎn)10年后，有調(diào)查顯示，幾乎所有的城市垃圾分類(lèi)工作，都是“宣傳意義”大于“實(shí)際效果”。此后，多地開(kāi)始嘗試通過(guò)地方立法推動(dòng)，制定垃圾管理類(lèi)的法規(guī)和規(guī)章，但實(shí)施效果并不理想。

按照住建部的要求，到2020年，各城市全面推行垃圾分類(lèi)制度，基本建立相應(yīng)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，公共機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行垃圾分類(lèi)，先行先試的46個(gè)城市基本建成垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)。

破解“垃圾圍城”，地方立法該如何亮劍?記者了解到，在如何發(fā)揮地方立法對(duì)生活垃圾分類(lèi)工作的引領(lǐng)作用方面，各地繼續(xù)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行了積極嘗試。

浙江省杭州市作為首批試點(diǎn)城市，2015年又入選國(guó)家第一批生活垃圾分類(lèi)示范城市。2015年12月1日起，《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》施行。條例嚴(yán)格規(guī)范了垃圾分類(lèi)，提高資源化利用效率，從源頭上控制垃圾產(chǎn)生。條例實(shí)施兩年來(lái)，杭州市的生活垃圾減量化、資源化和無(wú)害化處理水平得到很大提升，實(shí)現(xiàn)了垃圾分類(lèi)覆蓋穩(wěn)步提升、垃圾分類(lèi)質(zhì)量逐步提高、市容環(huán)境有效改善、垃圾增長(zhǎng)率保持在低位態(tài)勢(shì)。截至目前，杭州市區(qū)累計(jì)開(kāi)展垃圾分類(lèi)生活小區(qū)1989個(gè)，參與垃圾分類(lèi)家庭122.08萬(wàn)戶(hù)；有序推進(jìn)1827家各類(lèi)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和中小學(xué)校開(kāi)展內(nèi)部垃圾分類(lèi)；完成創(chuàng)建122個(gè)垃圾分類(lèi)示范小區(qū)。

江蘇省垃圾分類(lèi)立法也取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。“在今年江蘇省人大會(huì)議上，有兩位人大代表圍繞生活垃圾處理提出了兩件建議，這兩件建議被確定為今年重點(diǎn)督辦的六件建議之一，這對(duì)推動(dòng)江蘇省垃圾分類(lèi)處理工作起到了很好的作用。”江蘇省人大常委會(huì)副主任邢春寧介紹，江蘇省在2017年啟動(dòng)了城鄉(xiāng)垃圾處理的相關(guān)立法工作，開(kāi)展了多次立法調(diào)研，今年7月草案已進(jìn)行了一審，正在安排二審。

談及地方垃圾分類(lèi)工作立法的重點(diǎn)，邢春寧認(rèn)為，生活垃圾處理問(wèn)題涉及到每家每戶(hù)每個(gè)人，如何真正做到位、處理好，前端的全民參與工作很重要。首先要切實(shí)加大宣傳力度，采取多種形式，讓所有人都認(rèn)識(shí)到垃圾分類(lèi)在社會(huì)文明進(jìn)步中的重要性。下一步，將采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的微電視、微電影等形式，做到家喻戶(hù)曉人人皆知，要讓大家把垃圾分類(lèi)作為一種生活習(xí)慣，作為生活的一部分，變成一種自主行為。其次，目前來(lái)講，立法中應(yīng)注意措施要得當(dāng)、分類(lèi)要簡(jiǎn)易，不能搞得太復(fù)雜，否則不容易推廣。“我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的垃圾分類(lèi)情況反而比城市要略好，因?yàn)榉值帽容^簡(jiǎn)單。”

邢春寧同時(shí)指出，江蘇垃圾分類(lèi)工作還要盡量實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。也就是說(shuō)，設(shè)施要跟得上。一方面讓公眾提高認(rèn)識(shí)，減少對(duì)建垃圾處理廠的抵觸情緒，另一方面，應(yīng)采取現(xiàn)代化的技術(shù)和設(shè)備，減少垃圾處理廠對(duì)周?chē)h(huán)境的影響。通過(guò)做到源頭減量化、分類(lèi)簡(jiǎn)易化、處理現(xiàn)代化，把垃圾分類(lèi)工作長(zhǎng)效推下去。

上海市人大常委會(huì)將垃圾分類(lèi)工作作為重點(diǎn)的立法調(diào)研項(xiàng)目。垃圾分類(lèi)立法已納入2018至2023年新一屆人大常委會(huì)5年立法規(guī)劃，作為正式立法項(xiàng)目力爭(zhēng)2019年出臺(tái)，從2020年開(kāi)始為強(qiáng)制垃圾分類(lèi)提供法制保障。此外，浙江省金華市的相關(guān)垃圾分類(lèi)地方立法已經(jīng)進(jìn)入二審。

早在20世紀(jì)90年代，我國(guó)就頒布了固體廢物污染環(huán)境防治法和《城市生活垃圾管理辦法》等與垃圾分類(lèi)回收有關(guān)的法律法規(guī)，但是這些立法普遍存在過(guò)于原則性和缺乏可操作性的問(wèn)題，對(duì)于生活垃圾如何分類(lèi)、分為幾類(lèi)等，都沒(méi)有明確的規(guī)定。這就給法律法規(guī)的真正落實(shí)帶來(lái)很大難度，執(zhí)行力度大大減弱。同時(shí)，多地立法機(jī)關(guān)和相關(guān)職能部門(mén)也反映，生活垃圾分類(lèi)的地方立法工作還面臨不少難點(diǎn)、痛點(diǎn)。

首先，生活垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不易確定。“垃圾該怎么分類(lèi)，采取什么樣的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，是三分法還是四分法?”在江蘇省住建廳副廳長(zhǎng)宋如亞看來(lái)，垃圾分類(lèi)地方立法的難點(diǎn)就是廚余垃圾分類(lèi)難問(wèn)題，“廚余垃圾確實(shí)很難區(qū)分，現(xiàn)在很多居民都習(xí)慣把有用的垃圾先分出來(lái)，其他的有害垃圾和廚余垃圾都混在一起扔掉。如果將廚余垃圾進(jìn)行分類(lèi)處理，那廚房就要放兩個(gè)垃圾桶，一個(gè)放干垃圾，一個(gè)放濕垃圾，這個(gè)顯然不太容易做到。而且廚余垃圾如果單獨(dú)分類(lèi)，處理成本就會(huì)很高，從收集、運(yùn)輸?shù)教幚恚幚硪粐崗N余垃圾就需要2000多元，而如果簡(jiǎn)單采取日常焚燒的方式，每噸只需要200元左右。”

其次，缺乏相關(guān)上位法規(guī)定。“今年以來(lái)，我們調(diào)研組走訪了北京、深圳、廣州、杭州，發(fā)現(xiàn)這些城市在立法方面都面臨同樣的問(wèn)題，即需要從國(guó)家層面考慮協(xié)調(diào)推進(jìn)的問(wèn)題。”上海市綠化市容局局長(zhǎng)陸月星舉例說(shuō)，比如，在源頭減量方面，包裝物減量、一次性用品減量等這些問(wèn)題，現(xiàn)在都是大市場(chǎng)、大流通、大消費(fèi)、線(xiàn)上線(xiàn)下，特別是還涉及進(jìn)出口，單獨(dú)由一個(gè)城市作出決定很難，這些問(wèn)題都是地方立法面臨的比較大的問(wèn)題。再比如，關(guān)于堆肥產(chǎn)生的有機(jī)肥料標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，目前農(nóng)業(yè)部等部門(mén)都還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定，而這些問(wèn)題必須在國(guó)家層面有一個(gè)規(guī)定或者授權(quán)地方可以因地制宜出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，地方立法才能最終落地。關(guān)于“兩網(wǎng)融合”，商務(wù)部和住建部的最終職責(zé)確定和協(xié)同問(wèn)題，目前也不清楚，需要國(guó)家層面加以明確，可回收物最終綜合利用也需要全國(guó)性的布局。目前，這些問(wèn)題都還缺乏上位法的規(guī)定，導(dǎo)致地方立法沒(méi)有遵循。

最后，生活垃圾管理責(zé)任主體和罰則確定也是難點(diǎn)。生活垃圾分類(lèi)是生活垃圾管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，沒(méi)有科學(xué)而又易于讓老百姓接受的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，就沒(méi)有辦法做好垃圾分類(lèi)工作，也就沒(méi)有辦法讓法律有效落地。上海市一項(xiàng)立法調(diào)研結(jié)果顯示，在1.5萬(wàn)戶(hù)調(diào)研對(duì)象中，同意生活垃圾收費(fèi)的居民大概占60%，認(rèn)同度比較高。在垃圾分類(lèi)問(wèn)題上，有98%的人大代表和94%的老百姓都表示同意。但對(duì)普通民眾來(lái)說(shuō)，由于還存在利益驅(qū)動(dòng)等問(wèn)題，垃圾分類(lèi)工作的執(zhí)行率仍很低，不到50%。加強(qiáng)生活垃圾管理，重點(diǎn)是明確責(zé)任，落實(shí)監(jiān)督。據(jù)了解，目前，地方立法在居民生活垃圾收費(fèi)問(wèn)題上還存在禁止條款和對(duì)應(yīng)罰則的匹配問(wèn)題，公共機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)和社區(qū)居民的法定責(zé)任承受方面存在如何細(xì)化和區(qū)分的問(wèn)題等等。對(duì)居民的處罰該如何落地，也是下一步地方立法需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

“我認(rèn)為，目前全國(guó)范圍內(nèi)垃圾分類(lèi)工作推進(jìn)得還不是很理想，原因之一就是缺乏國(guó)家層面垃圾分類(lèi)法律，而地方條例則過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)實(shí)際分類(lèi)工作的開(kāi)展可用的不多，少有明確的政府扶持和配套執(zhí)行措施。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授、住建部生活垃圾專(zhuān)委會(huì)委員金宜英說(shuō)。

在金宜英看來(lái)，缺乏有力的政策扶持措施和配套的執(zhí)行措施，是當(dāng)前垃圾分類(lèi)工作的最大問(wèn)題。“垃圾分類(lèi)立法應(yīng)當(dāng)因地制宜，注意可執(zhí)行可操作，解決實(shí)際困難。”

金宜英指出，目前地方在推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，比如，一些地區(qū)過(guò)分突出形象建設(shè)，強(qiáng)調(diào)小區(qū)的垃圾分類(lèi)投放，認(rèn)為這就是垃圾分類(lèi)的全部，注重積分鼓勵(lì)而忽視設(shè)施建設(shè)。“其實(shí)，‘積分制度’也好，‘二維碼投放’也罷，都只是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)宣傳的手段，并不是垃圾分類(lèi)工作的全部。”他建議，全國(guó)性的垃圾分類(lèi)立法中應(yīng)該明確以下一些內(nèi)容:

首先，明確生活垃圾分類(lèi)工作，包括垃圾分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理的全過(guò)程體系建設(shè)，必須同步開(kāi)展、同步建設(shè)。突出可再生資源回收利用，有機(jī)廢棄物資源化處理等設(shè)施的同步建設(shè)。

其次，要明確政府、企業(yè)、公民在垃圾分類(lèi)工作中的責(zé)任和義務(wù)，明確企業(yè)有回收再利用的責(zé)任，居民有分類(lèi)投放的義務(wù)，政府有宣傳、分類(lèi)回收的責(zé)任。通過(guò)細(xì)化生活垃圾分類(lèi)的考核指標(biāo)，納入對(duì)各級(jí)政府的年度考核目標(biāo)以及“文明城市”“環(huán)保城市”等評(píng)比項(xiàng)目中。同時(shí)，還要理清政府部門(mén)之間的職能，從體制上理順“兩網(wǎng)融合”。

最后，立法應(yīng)明確垃圾分類(lèi)教育宣傳工作，把垃圾分類(lèi)宣傳工作納入全國(guó)幼小中教學(xué)實(shí)踐體系中，納入全民宣傳活動(dòng)中。