【公共事業(yè)管理】四川邛崍的公共事業(yè)民營化

    一、探索的第一步——收購天然氣公司
    收購邛崍市天然氣公司，介入城市供氣系統(tǒng)的管理營運(yùn)領(lǐng)域是瑞云集團(tuán)和政府以BOT方式合作經(jīng)營城市公用事業(yè)的第一次成功運(yùn)作。邛崍市雖是產(chǎn)氣區(qū)，也實(shí)行企業(yè)化管理成立了天然氣公司，然而管網(wǎng)的改造和鋪設(shè)一直是困擾著政府的難題，也是國營企業(yè)難以解決的問題。自瑞云集團(tuán)接手后，在短短2年時(shí)間內(nèi)，通過強(qiáng)化管理和實(shí)行信息網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)跟蹤管理，改變了“氣老大”的形象。
新建供氣主管網(wǎng)60公里，覆蓋率有改制前的75％增加到90％，用戶數(shù)量增加了3100戶；對(duì)地方財(cái)政稅收的貢獻(xiàn)率提高了10個(gè)百分點(diǎn)；氣損率由改制前的19％降低到目前的9％，安裝成本由1770元將至1500元。

    二、探索的第二步——內(nèi)資BOT模式經(jīng)營自來水公司
　  隨著城市的發(fā)展，邛崍市原有的自來水一廠、二廠供水能力已經(jīng)無法滿足新形勢(shì)下用水需求。然而，由于政府財(cái)力困難，難以解決新建自來水廠的建設(shè)資金。在這樣的背景下，邛崍市政府和瑞云集團(tuán)采取國際通行的BOT模式建設(shè)自來水三廠。瑞云集團(tuán)投資4000萬元，用一年多時(shí)間建成了一個(gè)各項(xiàng)工藝配置處于國內(nèi)一流水平的現(xiàn)代化工廠，第一期工程日供水5萬噸，第二期工程日供水10萬噸，水質(zhì)達(dá)到歐共體標(biāo)準(zhǔn)。
　　全廠95％以上的設(shè)備隱蔽在地下，廠區(qū)綠化率達(dá)90％，生產(chǎn)過程全程自動(dòng)化并通過INTERＮET實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程控制，是成都地區(qū)中最先進(jìn)的自來水廠。
目前，為了進(jìn)一步改善市民用水狀況，減少供應(yīng)中的二次污染，瑞云集團(tuán)又投資進(jìn)行城市管網(wǎng)改造，將現(xiàn)有的老舊管道改造為玻璃鋼管，徹底解決自來水的水質(zhì)和壓力問題。這是瑞云集團(tuán)在和政府協(xié)作經(jīng)營城市公用事業(yè)的第二次成功的運(yùn)作。

    三、探索的第三步——規(guī)劃、建設(shè)新城
　  邛崍老城區(qū)面積僅為8平方公里，面積狹小、城市面貌破落陳舊、交通嚴(yán)重堵塞，地下與空中網(wǎng)線雜亂，建筑密度高達(dá)70%以上，舊城區(qū)已經(jīng)難以再進(jìn)行改造。拓展城市規(guī)模、建設(shè)新城區(qū)已經(jīng)迫在眉睫。然而，面對(duì)新城建設(shè)需要的巨大投入，原本捉襟見肘的地方財(cái)政更是無能為力。為了突破資金的制約，邛崍市政府確立了經(jīng)營城市的理念，邛崍市政府采取了以與民營企業(yè)合作的方式，以內(nèi)資BOT的模式，采取政府行為、企業(yè)運(yùn)作的方式來進(jìn)行。
　  其具體方式是：在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由政府提供土地，瑞云集團(tuán)進(jìn)行先期的基礎(chǔ)設(shè)施投入，在土地開發(fā)權(quán)上雙方利益共享，達(dá)到雙贏的目標(biāo)。政府與企業(yè)職責(zé)明晰，企業(yè)是主體，政府為主導(dǎo)，對(duì)企業(yè)資源進(jìn)行整合，具體事務(wù)由瑞云集團(tuán)完成。

    四、什么是ＢＯＴ？
    BOT是英文 Build－Operate－Transfer的縮寫，即“建設(shè)－經(jīng)營－移交”，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的一種特殊投資方式，是以政府特許權(quán)換取非公共機(jī)構(gòu)融資建設(shè)經(jīng)營公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種投資方式。具體的說，即是以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機(jī)會(huì)。整個(gè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。

    五、邛崍民營化的啟示：
　  BOT模式是民營企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)的可行、有效之路。

    六、日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品消費(fèi)壓力促使政府采取與民營企業(yè)合作
    按照公共產(chǎn)品理論：城市公用事業(yè)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，且屬于只用于生產(chǎn)并能產(chǎn)生利潤回報(bào)的產(chǎn)品。因?yàn)槭玛P(guān)社會(huì)和公眾利益，與私人資本的個(gè)人利益易產(chǎn)生沖突，因而原則上由政府提供。政府在提供這類產(chǎn)品時(shí)候有兩種形式：一是直接生產(chǎn)，即通過建立企業(yè)，直接投資經(jīng)營；二是間接生產(chǎn)，即政府通過簽訂合同，授予經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟(jì)資助、法律約束等手段，委托私人部門生產(chǎn)提供。國內(nèi)外的研究表明：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，政府經(jīng)濟(jì)職能尤其是在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的職能的擴(kuò)張，不可避免地會(huì)導(dǎo)致財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大。尤其是作為公用產(chǎn)品的重要部分的城市基礎(chǔ)公用事業(yè)，對(duì)政府開支的壓力越來越大。加之城市公用事業(yè)的建設(shè)如果不與其它產(chǎn)品發(fā)展保持密切的聯(lián)系，將使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響。
　  因此，要使城市公共設(shè)施生產(chǎn)和提供保持持續(xù)穩(wěn)定的擴(kuò)張，拓展投資主體和渠道就成為一種必然的選擇。從這個(gè)角度講，有條件引入私人資本，與民營企業(yè)合作就成為一種現(xiàn)實(shí)的選擇。

    七、民營企業(yè)的特點(diǎn)決定了參與城市公用事業(yè)經(jīng)營必須與政府合作
    城市公用事業(yè)是外部性大的領(lǐng)域和自然壟斷行業(yè)，具有投資大、回收期長(zhǎng)、社會(huì)效益明顯等特點(diǎn)。由于私人資本往往缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和無法取得私人資本理想的回收，因而無法，也不愿獨(dú)立承擔(dān)這類領(lǐng)域的建設(shè)。另一方面，城市公用事業(yè)具有較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)和一種“排他性”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，這就為私營企業(yè)介入城市公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域提供了可能。同時(shí)，私營企業(yè)追逐利益的特點(diǎn)也促使其愿意在政府的主導(dǎo)下，介入城市公用事業(yè)的建設(shè)和經(jīng)營，政府僅僅需要給其提供必要的政策條件和一定的經(jīng)濟(jì)資助，以保證其能獲得回報(bào)。同時(shí)政府也需要在數(shù)量、質(zhì)量和范圍上對(duì)其加以監(jiān)控。